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国家公园

发布时间:2018-08-28  浏览次数:868


■国家公园产生背景


1872年美国国会批准设立了美国、也是世界最早的国家公园,即黄石国家公园。自黄石国家公园设立以来,全世界已有一百多个国家设立了多达1200处风情各异、规模不等的国家公园。国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性,为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所,而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。它既不同于严格的自然保护区,也不同于一般的旅游景区。


国家公园标准——


根据一九七四年国际自然资源保护联盟(IUCN)开会认定的国家公园标准为:面积不小于一千公顷的范围内,具有优美景观的特殊生态或特殊地形,有国家代表性,且未经人类开采、聚居或开发建设之地区;为长期保护自然原野景观,原生动植物,特殊生态体系而设置保护区之地区;由国家最高权宜机构采取步骤,限制开发工业区、商业区及聚居之地区,并禁止伐林、采矿、设电厂、农耕、放牧、狩猎等行为,同时有效执行对于生态、自然景观维护之地区;维护目前的自然状态,仅准许游客在特别情况下进入一定范围,以作为现代及未来世代科学、教育、游憩、启智资产之地区。


明显特征——


综观世界上各种类型、各种规模的世界国家公园,一般都具有二个比较明显的特征:一是国家公园自然状况的天然性和原始性,即国家公园通常都以天然形成的环境为基础,以天然景观为主要内容,人为的建筑、设施只是为了方便而添置的必要辅助。二是国家公园景观资源的珍稀性和独特性,即国家公园天然或原始的景观资源往往为一国所罕见,并在国内、甚至在世界上都有着不可替代的重要而特别的影响。


主要意义——


设立国家公园,其主要的意义和作用大致可概括为三大方向:景观资源的保存与保护;资源环境的考察与研究;旅游观光业的可持续发展。


基本功能——


国家公园则是具备四项功能:(1)提供保护性的自然环境;(2)保存物种及遗传基因;(3)提供国民游憩及繁荣地方经济;(4)促进学术研究及环境教育。


经营管理——


根据中国台湾地区的《国家公园法》第十二条之规定,将国家公园区域按其资源特性与土地利用型态划分不同管理分区,以不同措施达成保护与利用功能:


生态保护区,系指为供研究生态而应严格保护之天然生物社会及其生育环境之地区;特别景观区,系指敏感脆弱之特殊自然景观,应该严格限制开发之地区;史迹保存区,具有重要史前遗迹、史后文化遗址及有价值之历史古迹之地区;游憩区,可以发展野外育乐活动,并适合兴建游憩设施,开发游憩资源之地区;一般管制区,资源景观质量介居保护与利用地区之间的缓冲区,得准许原有土地利用型态之地区。


保护模式——


经过一百多年的研究和发展,国家公园已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动,并形成了一系列逐步推进的保护思想和保护模式。


一是保护对象从视觉景观保护走向生物多样性保护;二是保护方法从消极保护走向积极保护;三是保护力量从一方参与走向多方参与;四是保护空间从点状保护走向系统保护。


■国外国家公园管理体系


国外生态旅游区管理具有代表性的成型规范的,主要有世界遗产景区管理、国家公园管理模式。具体可借鉴的案例包括:美国黄石国家公园、澳大利亚大堡礁、日本广岛中央森林公园、南非尼加拉私人狩猎保护区、厄瓜多尔加拉帕哥斯群岛、印尼巴厘岛、尼泊尔皇家奇特旺国家公园等。


世界遗产景区管理——


有效的管理体制。在世界各遗产保护先进国家,一般都建立有完善的组织管理体系,专门负责遗产的保护工作。这些机构大体上可分为中央政府专门机构、地方政府专门机构、各级专家咨询机构、民间社团组织以及相关科研单位等。这些机构从中央一直延伸到地方,在遗产保护方面发挥了重要作用。如美国国家公园体系的管理者为内政部国家公园管理局,日本的国家公园由国家环境厅长官主管。


完善的法律体系。国外许多国家在文化遗产、自然遗产、非物质文化遗产开发与保护方面都有比较完善的一套法律体系:①文化遗产的立法保护;②自然遗产的立法保护;③非物质文化遗产的立法保护;④《规划法》是英国建筑类文化遗产保护方面的一部重要法规。


科学的专家决策机制。在国外更多地将政府视为文化遗产保护职能部门,而保护目标的确定、保护规划的制定等,均由各级政府的咨询机构——专家咨询委员会全权负责。相关国家政府机构下面,均建立有专门的、由专家组成的遗产咨询机构。这些咨询机构或协助政府制定政策、或为政府提供技术咨询、或直接为政府所统管的国有遗产登录、审查、保护、管理与维护工作。


有效的市场运作。无论是有形的文化遗产、自然遗产,还是非物质文化遗产,都应该在确保遗产不被破坏的前提下,尽可能进入市场,并通过切实可行的市场运作,完成对遗产的保护及其潜能的开发。在许多发达国家,遗产旅游是旅游业的重要组成部分。如英国的遗产业被称为“是吸引海外游客的主要力量”,每年约28%的旅游收入来自遗产业。


广泛的资金来源。国外许多国家依靠其强大的经济实力、广泛的社会参与程度、完善的相关法律法规,使其资金来源向多元化发展,从而更好地为遗产的可持续发展提供足够的资金来源。其资金来源主要有:国家财政拨款、门票收入、其它经营收入以及社会捐赠。


重视遗产教育。许多国家一方面重视对遗产管理、开发、保护等专业人才的教育与培训,从而确保了遗产保护工作的科学性与持久性。如作为文化遗产保护先进国的法国,成立了专门的文化遗产教学机构——文化遗产保护学院,以培养文化遗产保护与管理工作的专门性人才。另一方面把世界遗产当成对国民素质教育的基地,尤其是对青少年的教育。


国家公园管理体系——


美国是世界上最早建立国家公园与国家公园管理体系的国家,美国的世界自然遗产地大多属于国家公园。国家公园或世界遗产资源属于一种特殊的公共资源,对于公共资源的治理,现行理论有三种解决方案,即强权政府治理、产权私有化和社区自治,而选择方案的三个关键指标是产权主体、产权设置与法律监督机制。


中央政府垂直管理。美国国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理,国家公园管理局将全国50个州划分为7个大区,分别管理全国三百多个不同类型的国家公园,每个国家公园都是独立的管理单位,公园的管理人员都由总局直接任命、统一调配,直接对国家公园管理局负责。所有国家公园的规划设计统一由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责。美国的国家公园和州立公园分工明确,国家公园旨在保护国家自然文化遗产,并在保护的前提下提供全体国民观光机会;州立公园主要为当地居民提供休闲度假场所,允许建设较多的旅游服务设施。


资源管理、处置权专一。美国国家公园的资源处置权非常专一,国家公园内的土地资源只有经国家公园管理局批准方可进行使用。国家公园管理部门不参与公园内的经营项目,专注于资源管理。1965年美国国会通过《特许经营法》,要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度,即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标,经济上与国家公园无关。国家公园管理机构是纯联邦政府的非盈利机构,专注于自然文化遗产的保护与管理,日常开支由联邦政府拨款解决


法律监督体系完善。美国国家公园保护建立在较为完善的法律体系之上,几乎每一个国家公园都有独立立法,美国国家公园局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。


不断发展与完善管理体系。美国国家公园管理体制最大的弊端:不能对遗产地周边地区可能对遗产产生负面影响的活动进行干预。国家公园的倡导者们极力反对伐木、采矿、修筑水坝等开发活动对国家周围资源的破坏。1995年黄石公园曾因公园东北采矿,以及违规引入非本地物种、道路建设等原因,曾被世界遗产委员会列入《世界濒危遗产名录》。


国家公园管理经验——


在黄石国家公园建立的初期,主要是保护野生动植物资源以及独特的地质地貌,并未牵涉到公园的开发利用。随着游客的不断增加、公园幵发活动的增加,生态环境保护与资源开发利用的矛盾不断增加,国家公园的功能分区模式应运而生。随着公园建设开发的不断广泛和深入,黄石公园建立了完善的功能分区模式,较好的协调了生态环境保护与资源开发利用的矛盾。主要分为原始自然保护区、特殊自然保护区、公园发展区和特别使用区四个区域。


美国是世界上最早建立国家公园与国家公园管理体制的国家。美国的世界自然遗产地大多属于国家公园。国家公园或世界遗产资源属于一种特殊的公共资源,对于公共资源的治理,现行理论有三种解决方案,即强权政府治理、产权私有化和社区自治,而选择方案的三个关键指标是产权主体、产权设置与法律监督机制。


■国内国家公园管理借鉴


针对传统旅游开发过程中权属制度不明确、相关法规欠缺及法制观念淡薄、只注重短期利益而忽视生态效益等问题,以及生态旅游管理中属地管理不利于整体管理、管理机构设置不科学、政企不分管理模式等弊端,生态旅游应吸收大众旅游区管理过程中的经验教训,提出符合我国具体实际的生态旅游体制机制和经营管理模式创新。


建立统一管理机构——实施国家公园体制


我国目前对自然生态系统及其所属的资源实行的是严格保护机制。保护地面积最大的当属自然保护区系统,它划分为实验区、缓冲区以及核心区三个功能区,更多的是“保护”。国家森林公园、国家湿地公园以及国家级风景名胜区等保护地,相比自然保护区,它们更多的是承载“经济发展”,也就是通过发展旅游,获取更多的经济收入满足保护系统的日常管理与建设。从国家公园定义来看,国家公园最基本的内涵是保护自然基地。随着我国法治进程以及城镇化的推进,具有国家公园建设特征的重要生态功能区,可有条件地建设国家公园。


根据决策理论,在公共管理中,管理主体越多越分散,管理责任就越趋于松弛,对资源的保护就越无力,越不利于资源保护。反之,权力越统一,权力越集中并趋向单一中心,责任就越明确、越统一,责任就越大,且权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此,在生态旅游资源管理体制中应加强调控,构建权利相对集中的管理模式。同时,应考虑生态旅游资源的生态属性,针对特殊的区域或特殊的问题,确立区域或流域管理机构,并从林业、水利、国土、建设等机构收回区域内的相应职能(汤春琳等,2010)。


具体就是要建立统一的国家公园管理体制。许多生态旅游区集各种光环于一身,如张家界景区集国家森林公园、国家级自然保护区、国家重点风景名胜区、世界自然遗产、国家AAAA级景区、国家地质公园、世界地质公园等于一身,由于各种头衔授予机构和管理机构不同,各种授衔所涵盖的范围和要求也不尽相同,这就造成了生态旅游区在管理中的混乱(郑群明等,2006)。主管部门、投资者、开发者、居民、旅游者、环境保护者等各主体的利益诉求差别较大,造成开发与保护难以统一,造成了公园开发无次序、形象不统一、管理欠科学、市场不规范的现状。从国内外研究来看,规范和形成统一的国家公园管理体制将是解决这一矛盾的最佳出路。通过建立统一的国家公园管理体制,将公园从商业利益和地方行政利益的阴影中解脱出来,避免地方各级政府对环境保护过多的行政干预,引导地方政府致力于公园外部旅游接待建设和管理,从而更好地协调各方利益主体,缓解保护与开发的矛盾,确保公园的开发朝着健康、持续的方向发展。


①国家公园体制不同于目前保护地的管理体制


我国多种形式的保护地管理实行的是自上而下的多头管理,财政拨款少,实行门票高收费。国外国家公园的普遍管理体制为:管理主体一元化,财政拨款为主,接受捐赠免票或低价门票,实施特许经营。从国家公园的内涵上说,由国家政府部门主管的类似于“国家公园”概念的国家森林公园、国家湿地公园以及国家地质公园等保护区,不同于“国家公园”的概念(王昌海,2016)。我国国家公园体制应在借鉴国外国家公园成功经验后,总结出适合自己发展的体制,既不同于现在严格保护的自然保护区体制,也不完全等同于国外的管理体制。


②处理好国家公园体制与自然保护区体制关系


我国是生物多样性和文化多样性丰富的国家,社会经济发展水平仍处在发展中国家。自然保护区面积占国土面积約15%,在很大程度上决定了我国的保护体制既不能像发达国家一样,因为较高的经济水平能够给予国家公园足够的运行经费。也不能像经济水平较为落后的非洲国家一样,因为非洲幅员辽阔,拥有较少的人口。国家公园体制建设尚处在初期,自然保护区管理体制依然是我国当前最适合的保护形式,还会占据保护的主导地位。


③注重社区利益,倡导全社会参与管理国家公园


由于我国国情与国外任何国家都没有重合或者相似,最重要的一点是,我国人口密度大。相当一部分人口处在目前保护区管理范围内。我国自然保护区、国家森林公园、国家风景名胜区建设初期,很少考虑社区的利益,造成了很多问题和浪费。国家公园体制应该考虑当地社区居民的利益,当地居民是建设国家公园的重要参与者以及政策的执行者。国家公园带给当地居民一定的利益,当地居民主动建设国家公园,这应该是理想的发展模式,从而走出一条具有中国特色的国家公园体制道路。保障公众对国家公园建设管理的知情权、监督权和参与权,是把国家公园体制建好的充分条件。


④建立国家层面的《国家公园法》,试点国家公园


我国至今尚无关于自然保护区或者森林公园等保护地的国家层面的法律,国家公园体制应是我国制定一部综合保护法重要契机。我国保护地体系重构涉及国家中长期生态安全保障和人民游憩福利保障,涉及国家自然遗产资源管理格局以及多主体多层次的利益调整,是一项意义重大而又艰巨复杂的工作,首先要开展小范围的试点工作。国家应积极试点国家公园体制,但不宜全国大范围试点,应从国家重点生态功能区开始。


在公家公园框架下实施差异化管理体制——


应强化国家领导职能,确立一个强有力的管理体制。生态旅游的综合性、系统性特征要求实施统一整体管理与保护。同时采取差异化管理体制,根据生态旅游资源空间分布特征及 规律,采取空间上差异化、纵向上等级化的管理体制(汤春琳等,2010):


①珍稀性生态旅游区。我国主要的世界自然遗产、世界地质公园和其它一些具有世界性保护意义的珍稀景区都属此类。这种生态旅游区应弱化经营、重在保护,适当开展生态旅游项目,禁止一切不利于自然生态环境资源保护的相关活动。景区运转经费完全依靠政府拨款和社会捐赠。确立为国务院派出机构,整合相关部门在区域生态旅游资源保护、开发利用的现有职权,独立行使区域内生态旅游资源的管理职能。


②示范性生态旅游区。主要为国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园和一部分有特殊价值的省级保护区。这类生态旅游区可在缓冲区,根据保护与开发基本平衡,保护优先原则将经营权出让给有资质的企业,但对于企业经营要有严格的约束机制。对于珍稀性和示范性生态旅游区。可确立为国务院派出机构,独立行使区域内生态旅游资源的管理职能。


③大众性生态旅游区。主要为一般的省级自然保护区或地市级生态旅游景区。这类生态旅游区一般生态恢复功能相对较强,可以适当放宽经营企业的准入门槛,经营性收入成为生态旅游区的主要资金来源。


生态旅游区经营管理创新——


生态旅游区可持续发展除了体制机制创新,构建国家公园体制外,还要加强生态旅游区经营管理创新。面对周边地区生态旅游开发日益成熟的新形势,公园面临着新的挑战,只有在体制、经营和管理方面进行创新,才能适应市场的新要求,满足游客新的需求,实现公园的可持续发展。主要包括: ①明确生态旅游资源经营权;②制定切实可行的公园管理规章制度;③编制科学的公园规划设计;④协调好公园利益各方之间的关系;⑤在公园推行景区/轮休制、推行高台观景游道、实施景区游、区外居管理模式、创建一流的解说系统引导游客活动、建立公园应急事件处理及预防机制、设立环卫基金,加强环境保护(郑群明等,2006)。


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